J.O. 175 du 31 juillet 2003       J.O. disponibles       Alerte par mail       Lois,décrets       codes       AdmiNet

Texte paru au JORF/LD page 13052

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Mémoire en réplique présenté par plus de soixante députés en date du 21 juillet 2003 et visé dans la décision n° 2003-475 DC

NOR : CSCL0306775X


Le Gouvernement ayant présenté ses observations, datées du 18 juillet, sur les saisines qui vous ont été adressées sur la loi portant réforme de l'élection des sénateurs, nous nous bornerons, en réponse, aux quelques remarques qui suivent, qui reprendront l'ordre de présentation retenu par le Gouvernement.

En ce qui concerne la loi organique :

1. Le Gouvernement, tout d'abord, fait une présentation bénigne de l'article 40 de la Constitution, qui contraste quelque peu avec sa rigueur habituelle. A l'en croire, l'irrecevabilité de l'article 40 deviendrait ainsi de même type que celle de l'article 41, une simple faculté, sorte de commodité de procédure, par laquelle pourraient être écartées, seulement devant la première assemblée saisie, des initiatives jugées simplement intempestives. Une telle interprétation est totalement inexacte.

En premier lieu, si les députés ont souvent de bons motifs à dénoncer le carcan qui pèse ainsi sur eux, force leur est néanmoins d'en admettre l'existence et d'en comprendre la logique. Mais cette dernière serait réduite à néant si prévalait l'interprétation aujourd'hui défendue, pour les seuls besoins de la cause, par le Gouvernement.

L'article 40 n'a pas pour vocation de brider les initiatives de l'opposition, que la force du nombre suffit le plus souvent à faire succomber, mais bien celles de la majorité, seules menaçantes pour les finances publiques. Si, donc, il était ramené à un simple élément de procédure plutôt qu'à une règle de fond, il conduirait précisément à ce qu'il a pour objet même d'éviter : placer le Gouvernement en situation de conflit ou d'infériorité avec sa propre majorité selon qu'il opposerait ou non l'irrecevabilité.

La manière dont les règlements des assemblées prévoient les procédures liées à l'article 40 traduit justement la volonté, dans toute la mesure du possible, de faire une application stricte de l'interdit constitutionnel, et, s'il est vrai que ce filtre s'avère parfois troué, surtout au Sénat, l'on ne saurait en déduire l'inopposabilité occasionnelle de l'article 40 mais plutôt les lacunes coupables de sa mise en oeuvre.

En second lieu, il serait inconcevable que la contestation ait dû exister devant la première assemblée saisie pour pouvoir être utilement présentée devant le Conseil constitutionnel. Dans vos décisions citées par le Gouvernement, il s'agissait de cas où les membres de la première assemblée saisie s'étaient abstenus d'évoquer la question durant les débats et avaient prétendu le faire ensuite, pour la première fois, devant vous. C'est cela, et cela seulement, que vous n'avez pas accepté.

Les membres de la seconde assemblée saisie ne sauraient voir leurs droits si peu que ce soit réduits par rapport à ceux de la première. Ils ne peuvent invoquer l'article 40, comme ils l'ont fait ici, qu'au moment où eux-mêmes ont à débattre et l'on ne saurait les priver de cette possibilité au seul motif que leurs collègues de l'autre chambre se sont abstenus de le faire.

Au contraire, si, comme vous l'avez constaté, l'article 40 a un caractère absolu, c'est bien parce que l'on sait qu'il est politiquement très difficile de revenir en arrière sur un dispositif coûteux une fois celui-ci adopté. Si, de ce fait, l'article 40 a été conçu pour conjurer le risque ab initio, ses effets ne se limitent pourtant pas à cela, faute de quoi tout manquement deviendrait irréparable, ce que vous avez, à juste titre, refusé (décision no 77-91 DC).

Au cas présent, les députés soussignés ont fait ce qu'ils devaient faire, ne pouvaient faire plus, et l'on ne saurait déclarer l'objection qu'ils ont soulevée irrecevable au seul motif... qu'ils ne sont pas sénateurs (sans parler du précédent très grave qui en résulterait au regard de la dernière phrase ajoutée au second alinéa de l'article 39 par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003).

Enfin, il n'est pas inutile d'ajouter que l'interprétation de l'article 40 que suggère le Gouvernement le détournerait définitivement de son objet essentiel : de mécanisme exigeant de protection des finances publiques, l'article 40 se transformerait en un instrument supplémentaire remis à la discrétion du Gouvernement, et dans une certaine mesure de sa majorité, lesquels pourraient finalement en faire usage ou non, selon leurs intérêts politiques de l'instant.

2. Conscient de l'extrême faiblesse de cette démonstration, le Gouvernement invoque ensuite l'idée selon laquelle les lois organiques, et en particulier celles prévues par l'article 25 de la Constitution, échapperaient à l'article 40.

L'argument tiré de l'article 25, du fait que la loi organique peut porter sur le nombre des membres et le montant de leurs indemnités, est sans pertinence : le fait que le législateur soit également compétent pour déterminer, d'une manière beaucoup plus générale encore, les charges de l'Etat n'a jamais conduit quiconque à en déduire que l'article 40 serait inopposable en loi de finances !

S'agissant de la pratique, les soussignés ont eux-mêmes rappelé qu'elle pouvait être plus souple en matière de pouvoirs publics, mais il ne s'agit là, au plus, que d'une tradition sympathique, nullement d'une règle qui pourrait faire échec à la lettre expresse de la Constitution.

C'est d'ailleurs si vrai que, même si les assemblées parlementaires jouissent de l'autonomie financière, il faut néanmoins que le Gouvernement fasse figurer leurs dotations dans le projet de loi de finances, dans le strict respect de l'article 40, ce que les observations qui vous ont été adressées passent soigneusement sous silence.

Quant à l'argument selon lequel les charges nouvelles « relèveront des dotations déterminées par le Sénat dans le cadre de son autonomie financière » (p. 5), il confirme le manquement à l'article 40 bien plus qu'il ne l'écarte. D'une part, l'aggravation de la charge n'est pas contestée. D'autre part, l'on ne saurait se prévaloir de ce que cette augmentation pourrait s'opérer à dotation constante, ce qui est d'ailleurs douteux, puisque c'est là une considération que l'on sait sans portée, en matière de charge, dans le cadre de l'article 40.

A tous ces titres, les députés soussignés persistent avec confiance dans les remarques qu'ils ont présentées sur le sujet au sein de leur saisine.

En ce qui concerne la loi ordinaire :

1. S'agissant du nombre de sénateurs attribué aux départements, la saisine avait anticipé sur toutes les objections effectivement présentées par le Gouvernement et il n'y a donc pas lieu de s'y attarder à nouveau, si ce n'est pour observer que, quelles que puissent être les finesses apparentes du raisonnement, rien, en aucun cas, ne peut justifier qu'un département ait plus de sénateurs que d'autres sensiblement plus peuplés et comptant un nombre supérieur de communes et de cantons.

2. En ce qui concerne la portée de la révision constitutionnelle du 8 juillet 1999, l'on se doit en revanche de contester formellement l'affirmation selon laquelle elle n'aurait pas eu « pour effet d'instaurer une sorte d'effet "cliquet... ».

Que le législateur reste libre de choisir entre des modes de scrutin majoritaires ou proportionnels ne fait certes aucun doute. Mais n'est pas douteux non plus le fait qu'il ne puisse défavoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et aux fonctions électives. En conséquence, et comme souvent, il lui appartient de concilier ce que ces deux principes, l'un et l'autre de valeur constitutionnelle, peuvent avoir de contradictoire à l'occasion.

En d'autres termes, si, au nom du « fonctionnement des institutions de la Ve République » (décision no 2001-444 DC, considérant no 4), le législateur souhaite modifier un mode de scrutin, y compris dans des conditions qui peuvent être pénalisantes au regard du dernier alinéa de l'article 3, nul doute qu'il puisse le faire. En revanche, une mesure partielle, suspecte de n'être fondée que sur des arrière-pensées partisanes, et surtout sans objet susceptible de se réclamer d'une exigence constitutionnelle ni même d'un objectif constitutionnel quelconques, dont le principal effet est de porter atteinte au principe énoncé au dernier alinéa de l'article 3, ne peut qu'être, à ce titre, déclarée contraire à la Constitution.

Nous vous prions, monsieur le président, mesdames et messieurs les conseillers, d'agréer l'expression de notre haute considération.